La sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2020, recurso 7929/2019, resuelve un interesante recurso de casación en el que las cuestiones a resolver eran las siguientes:
«1ª.- Si el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado por la Administración competente resolución expresa sobre la solicitud de una licencia de obra amparada en un Plan General de Ordenación Municipal, vigente al transcurso de dicho plazo, pero que es anulado poco después por sentencia judicial firme, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo.
2ª.- Si la declaración de nulidad de la norma reglamentaria comunica sus efectos a los actos dictados en su aplicación, que sean anteriores a que la anulación de la norma general produzca efectos generales- y hayan ganado firmeza- en el caso en que pudieran entenderse producidos por silencio administrativo».
El Tribunal responde afirmativamente a la primera cuestión y negativamente a la segunda.
La sentencia comienza por recordar que el silencio positivo es un verdadero acto administrativo. El silencio positivo da lugar a un auténtico acto administrativo estimatorio. Si la Administración considera que el acto administrativo adquirido por silencio es nulo ha de acudir al procedimiento de revisión de oficio por el motivo de nulidad del artículo 47.1.f de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. El acto adquirido por silencio no puede ser desplazado por un acto expreso posterior desestimatorio, sino que antes hay que acudir a la revisión de oficio, de ser contrario a Derecho.
En el caso concreto que se examina en el recurso, el Tribunal comprueba que antes de que la anulación del Plan General alcanzara efectos generales conforme al artículo 72 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo ya había transcurrido el plazo máximo para resolver. Una vez comprobado ese extremo, y visto que la licencia se ajustaba al Plan General luego declarado nulo, pasa la sentencia a examinar si los efectos de esa nulidad alcanzan a dejar sin efecto la licencia adquirida por silencio. Para ello el Tribunal parte de lo establecido en el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, «que impone como límite a los efectos ex tunc característicos de la nulidad absoluta propia de las normas jurídicas, como son los planes urbanísticos, al respeto a las situaciones anteriores consolidadas por su firmeza, como serían los actos administrativos firmes anteriores a la declaración de nulidad que hubieran aplicado la norma declarada nula».
Tras recordar la jurisprudencia que fijaba ese criterio, la sentencia concluye lo siguiente:
«En suma, la declaración de nulidad del PGOM 2003, llevada a cabo por la Sentencia de esta Sala de 9 de marzo de 2011, debía respetar los actos firmes anteriores amparados en el planeamiento anulado, y ello, en el supuesto de autos exigía que previamente se hubiera analizado si tal acto administrativo firme anterior existía por haberse producido por silencio positivo, pues si ello fuera así, esto es, si la estimación de la licencia por silencio positivo se hubiera producido antes de la declaración de nulidad de la norma que la amparaba, dada su firmeza por no haber sido impugnado, la posterior declaración de nulidad del plan y sus efectos ex tunc tendría como límite los actos firmes anteriores a tal declaración de nulidad ( art. 73 LJCA), también los producidos por silencio positivo ya que, en otro caso, no se respetaría su consideración «a todos los efectos» como «acto administrativo finalizador del procedimiento» ( art. 43.2 Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 4/1999) que impediría que se dictara después resolución contraria al sentido del silencio ( art. 43.3.a/ Ley 30/1992)».
Así, el Tribunal Supremo fija su interpretación en los siguientes términos:
«Concluyendo, a las preguntas que nos formulaba el auto de admisión sobre las cuestiones en las que apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia debemos responder que:
1ª.- El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado por la Administración competente resolución expresa sobre la solicitud de una licencia de obra amparada en un Plan General de Ordenación Municipal, vigente al transcurso de dicho plazo, pero que es anulado poco después por sentencia judicial firme, legitima al interesado para entenderla estimada por silencio administrativo siempre que la licencia fuera conforme con dicho planeamiento posteriormente anulado.
2ª.- La declaración de nulidad de un plan general de ordenación municipal no comunica sus efectos a los actos dictados en su aplicación que sean anteriores a que la anulación de dicha norma general produzca efectos generales y hayan ganado firmeza, también en los casos en los que estos actos se hayan producido por silencio positivo».
Por una vez, no hay sorpresas. Menos mal.
Artículo original de Fernando Renau Faubell, Jefe del Servicio Territorial de Urbanismo de Castellón. Generalitat Valenciana