Hace unos meses señalé en uno de mis comentarios que el Tribunal Supremo, mediante un auto de 18 de marzo de 2019, había admitido a trámite un recurso de casación en el que la cuestión que presentaba interés objetivo para la formación de jurisprudencia consistía en determinar cuál es el plazo para instar en vía administrativa la anulación, por causa de anulabilidad del actual artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), de una licencia de obras cuando se pretende actuar en el ejercicio de la acción pública en materia urbanística.
La cuestión ha sido resulta por la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 2019, recurso 6097/2018, si bien en unos términos en los que no aborda el verdadero problema que puede llegar a darse en esta modalidad de impugnación.
El artículo 62 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (TRLS2015), incorporando una regla que ya figuraba en la Ley de Suelo de 1976, tras establecer la acción pública para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales contencioso administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística, añade en su punto 2 lo siguiente:
«Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística».
En el momento en el que se aprobó la Ley de suelo de 1976, salvo en el caso de las zonas verdes, el plazo para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística era de 1 año. En aquel momento la aplicación de esa regla no daba lugar a problema alguno: cuando se tratara de recurrir una licencia urbanística mediante el ejercicio de la acción pública el pazo para recurrir concluía al año de acabar las obras.
Sin embargo, poco a poco el legislador ha alargado el plazo de adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística. Por ejemplo, en el caso de la Comunidad Valenciana, en el suelo no urbanizable (tanto común como protegido) y en otros casos muchos casos no hay plazo; y en el resto de supuestos el plazo es de 15 años. La aplicación del artículo 62.2 del TRLS2015, ¿supone que se puede recurrir una licencia urbanística hasta pasados 15 años desde la terminación de las obras? ¿O incluso aunque hayan pasado 15 años, si estamos en suelo no urbanizable?
El Tribunal Supremo, en su sentencia de 21 de noviembre de 2019, no aborda esta problemática. Es en el fundamento de derecho sexto de la sentencia, que es el que resuelve la duda, se limita a decir lo siguiente:
«En la regulación del art. 19.1 h) LJCA, no se concreta el plazo que tiene el particular para ejercitar la acción pública cuando no se tiene un conocimiento formal de la infracción urbanística, plazo que, en otro caso, será el general de los dos meses.
Sin embargo, la jurisprudencia ha solucionado esta laguna legal estableciendo que el plazo de interposición de la acción se inicia desde el momento en que el reclamante tuvo conocimiento formalmente de la actuación presuntamente ilegal de la Administración.
Por tanto, en principio, si la acción pública se ejercita contra un acto expreso y notificado, el plazo de interposición será el propio del recurso administrativo que corresponda. Si se interpone frente a un silencio administrativo, no vence el plazo, y si la acción se ejercita frente a hechos que se consideran ilegales, el plazo será el fijado en cada norma reguladora.
En el caso de las licencias urbanísticas, el Tribunal Supremo ( STS de 5-4-2002 y 26-10-2001) ha señalado que el plazo para el ejercicio de la acción pública es diferente según se haya tenido o no conocimiento de la licencia. Si no se ha conocido la licencia, dicho plazo se prolonga durante el tiempo de ejecución de las obras y hasta el transcurso del plazo de cuatro años o el que establezca la correspondiente legislación autonómica, mientras que de mediar conocimiento de la licencia rige el plazo general de impugnación».
Tras lo que el fundamento de derecho noveno se da por resuelta la controversia en estos términos:
«De conformidad con los anteriores razonamientos, a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia ha de responderse que el plazo para el ejercicio de la acción pública es diferente, según se haya tenido o no conocimiento de la licencia. Si no se ha conocido la licencia, dicho plazo se prolonga durante el tiempo de ejecución de las obras y hasta el transcurso del plazo de cuatro años o el que establezca la correspondiente legislación autonómica, mientras que de mediar conocimiento de la licencia rige el plazo general de impugnación».
Por lo tanto, la respuesta depende de si puede o no acreditarse que el que recurre ha tenido conocimiento de la sentencia. Si se acredita que se ha tenido conocimiento de la existencia de la licencia, el plazo para recurrir será de dos meses desde el instante en el que ese conocimiento se acredite. Pero si no se puede demostrar que se ha tenido conocimiento de que se concedió licencia, entonces el plazo para recurrir en la acción pública será el de cuatro años o el que establezca la normativa autonómica para el ejercicio de la acción de restauración.
Sin embargo, el Tribunal Supremo, en esta sentencia, no se enfrenta al caso límite en el que el plazo para recurrir, según esa doctrina, puede llegar a ser de hasta 15 años desde que se concedió la licencia, o incluso puede ser indefinido. No sabemos qué hubiera dicho el Tribunal si estuviéramos en ese supuesto y el recurso se hubiera presentado muchos años después de concedida la licencia.
La sentencia del Tribunal Supremo también resulta interesante porque restringe el ámbito de ejercicio de la acción pública «a las pretensiones que tengan cabida y acomodo en la norma sectorial que le sirve de cobertura, sin poder ampliarse a cuestiones conexas de otra naturaleza». En el caso de la acción pública urbanística, esta «debe ceñirse estrictamente al ámbito urbanístico en defensa de su normativa, hasta el punto de que la postulación derivada de aquel ejercicio debe determinar con precisión y claridad cuáles sean las normas infringidas, ya de la Ley, ya del planeamiento en general».
En el caso objeto del recurso de casación lo que se cuestionaba es si el redactor del proyecto, por ser arquitecto técnico, era o no competente. Al ser esta un tema de mera competencia profesional, y no propiamente de cumplimiento de la normativa urbanística, el Tribunal Supremo entiende que no eran aplicables los plazos propios de la acción pública, por lo que no ha lugar al recurso.
Artículo original de Fernando Renau Faubell, Jefe del Servicio Territorial de Urbanismo de Castellón. Generalitat Valenciana